试析行政审判的审理规则(编辑修改稿)

试析行政审判的审理规则(编辑修改稿)内容摘要：

兰克斯委员会，研究行政审判与公开调查问题。 委员会于 1957 年提出报告，认为：作为司法体系的一种补充，行政裁判所存在的必要性是不容置疑的；裁判所在程序上必须坚持公开、公正、公平的原则；对于行政裁判所的司法控制，无论是直接上诉还是通 过特权令审查的形式，都应保持下来并有必要拓展和加强；成立一个由法律界人士和非法律界专家（占多数）组成的常设的裁判所委员会，作为经常性的一般监督机构监督各种裁判所的组织及其活动程序。 [12]这些建议直接导致了 1958 年《行政裁判所和调查法》的颁布。 弗兰克斯委员会的报告只是对行政裁判所和公开调查的改进提出意见，没有讨论这种程序以外的政府权力行使问题，也没有对公民因 “ 不良行政 ”[13] 而受到的损害提出补救办法。 1961 年，法学家国际委员会英国分会 “ 司法界 ” 任命了一个非官方的委员会，该委员会对这两个问题提出 了一个称为 “ 公民与行政 ” 的报告，建议：除涉及重大政策外，人民有权对行政自由裁量问题向裁判所申诉，设立一个有普遍管辖权的裁判所受理申诉；设立议会行政监察专员，处理公民对 “ 不良行政 ” 的申诉。 1967年，通过《议会行政监察专员法》，设立了议会行政监察专员。 [14] 自然 公正原则是英国普通法长期以来发展出的关于公正行使权力的 “ 最低限度 ” 的程序原则。 它包括两个原则：任何人不能作为自己案件的法官；听取对方的意见。 这些原则不 仅适用于法院和行政裁判所的司法权，而且也适用于行政权。 早在20 世纪以前，这一原则就构成了英国行政法最具特色和最活跃的一部分，但是从 20 中国最大的管理资源中心 第 12 页 共 274 页 世纪 20 年代到 60 年代初，这一原则在行政领域被严重削弱，因为，二次大战战时的紧急状态赋予行政机关许多不受该原则约束的特权，并且通过司法限制行政权以保护个人被认为是有悖于公共利益的。 1963 年上议院对里奇诉鲍德温 [15]案的里程碑式的判决使司法自我节制主义转向司法积极主义，自然公正原则重新受到重视并广泛地适用于行政领域，此后，不受限制的行政自由裁量权的观点被完全否决了，程序正义的法律观念在行政领域有了可靠的司法保障。 1976 年英国法律委员会就司法审查的形式和程序提出了一个报告 [16]，根据该报告， 1977 年通过了《最高法院规则》第 53 号令修正案对司法审查程序进行了改革：强调了公私法诉讼程序的划分，使得各种救济形式可以在统一的公法程序中达到 “ 互相交替、互相补充 ” 的效果；相应地保证了公共机构的效率免受不负责任的长期诉讼的影响。 后来第 53 号令修正案又做了一些相应的修改。 1973 年英国正式成为欧共体成员国，这标志着英国行政法由本土化向世界化迈进。 欧共体法主要是由行政法规则 构成，欧共体是建立在行政法基础上的共同体，因此，欧共体事实上正在促进统一的 “ 欧洲行政法 ” 的形成。 欧共体法对于英国国内法和法院具有直接效力和优先适用权。 欧共体法对英国行政法产生了重大影响： 英国行政法从本土化走向世界化，服从于统一的欧洲行政法； 英国的议会立法受制于欧共体法和欧洲法院的司法审查，议会主权原则发生了变化，行政法宪政基础动摇；所有有悖于欧共体法的政府行为都能诉诸于欧洲法院进行司法审查，欧洲法院是最高司法审查机构； 欧洲统一市场的形成和欧洲行政法的确立使传统的国内行政管制法发生了结构性的转 向； 基本人权原则、比例原则等新的行政法基本原则引入英国行政法。 欧共体法并非是推动英国行政法国际化的唯一因素。 1998 年 11 月，英国颁布了期待已久的《人权法》，以国内法的形式明确赋予《欧洲人权公约》在英国实施的法律效力。 20xx 年 10 月 2 日《人权法》正式生效，同日，《欧洲人权公约》在英国具有了法律执行效力。 它们对英国行政法产生了重要影响，同时也是推动英国行政法国际化的重要因素。 拓展了基本人权和对基本人权的保障； 英国的议会立法受制 中国最大的管理资源中心 第 13 页 共 274 页 于欧洲人权公约和欧洲人权法院的司法审查，议会主权原则发生变化， 行政法的宪政基础动摇； 基本人权原则、非歧视原则和比例原则等引入到合法性审查中，深化了司法审查的基础； 如果《欧洲人权公约》所确认的基本权利受到侵害，依法在国内穷尽了救济程序后，可诉诸于欧洲委员会和欧洲人权法院。 基本人权领域因公共侵权而引发的司法最终救济权已从国内转向国际。 以上 20 世纪英国行政法发生的重大变革，导致了上述 “ 公法模式 ” 的行政法理论的产生，也使英国行政法的性质具有了二重性，即使英国的传统的私法性质的行政法越来越具有了本土特色的公法色彩，这也赋予了现代英国依法行政以新的意义： 依法行 政同时体现公私法两种规则和精神的治理，即既保持普通法院和普通法在保障个人权利方面的传统优势，也在必要的行政领域引入了公法规则以更好地体现行政效率和公共利益的要求； 行政法制度在结构上和救济上体现公私法的二重性组合，普通法院和行政裁判所并存，私法救济和公法救济并存； 形成英国行政法的规范主义传统和功能主义传统与红灯理论和绿灯理论两种基础观念，这是英国依法行政在制度模式和理论上的一大特色； 在约束的主体、调查的领域、渊源上拓宽了行政法的范畴，使英国的行政法成为一个发达的综合行政法体系。 由此，笔者认 为， 现代 英国的依法行政原则的涵义有以下四点： “ 合法 ”。 政府的行为必须遵守 法律 ，具有法律依据。 不得违反或超越法定的授权条款，不得寻求实现法外目标。 “ 合理 ”。 （ 1）政府的行为在实体上无缺陷，即不得欺诈、应考虑相关因素、具有理性； （ 2）遵守宪法和普通法确立的权力行使原则 —— 法律确定性原 则，即政府的行 中国最大的管理资源中心 第 14 页 共 274 页 为必须保持前后内在的一致性并保护由此产生的合法预期；平等原则，即同样的情形禁止不同对待、不同的情形禁止同样对待； （ 3）政府的行为不得具有压迫性。 例如：地方政府要求房地产 发展 商无偿 “ 捐出 ” 部分土地以作 “ 公用 ” ，或要求发展商将房屋按政府规定的标准和租金（通常比市场价格低）租给指定的人。 “ 程序正当 ” ； “ 符合比例原则 ”。 二、美国 在美国，虽然行政法作为一种独立的法 律制度在 19 世纪末才出现，但美国依法行政的 历史 却和这个国家的历史一样悠久。 美国将 “ 依法行政 ” 包含在 “ 法治 ” 原则之内。 “ 行政法 ” 这一名称在美国出现已经是很晚近的事， 1893 年古德诺（ Frank ）出版《比较行政法》时，学术著作上才首先出现这个名称。 然而名称的不存在并不表示在此以前美国没有行政法存在。 在殖民地时期，美国就已经继承了英国的司法审查传统，对行政活动进行控制。 1789 年第一届国会成立时 ，通过法律设定行政机关，授予其立法权和裁决权。 然而，在美国建国早期，政府的行政活动较少，行政法未引起注意；行政法没有被认为是一个独立的法律部门，而是附属在普通法之中，或是按其 内容 附属在其他法律之中。 美国在建国以前，组建美国的 13 个殖民地曾长期受到宗主国英国的专制统治，因此美国人对专制统治充满恐惧。 《独立宣言》中写道： “ 我们认为这些真理是不言而喻的：人人生而平等，他们都从他们的 ‘ 造物主 ’ 那里被赋予了某些不可转让的权利 ，包括生命权、自由权和追求幸福的权利。 为了保障这些权利，所以才在人们中间 中国最大的管理资源中心 第 15 页 共 274 页 成立政府。 而政府的正当权力，则系得自统治者的同意。 „„”[17] ，这体现了美国人追求自由、反抗暴政的精神。 同时，在美国建国时， 自然 法思想、三权分立 理论 以及法治理论都已深入人心，加之建国前殖民地相互独立的特定背景，这些都 影响 到美国建国时期对国家政体的选择，促使美国建立起一个权力有限并受到严格监督的联邦政府。 联邦宪法和司法审查制度构成美国建国初期依法行政的基石，为美国的依法行政提供了基本保障。 依法行政是美国宪法的要求，离开了宪法背景，很难对美国的行政法制度作出合理解释。 美国宪法对政府依法行政的要求来源于对三权分立、联邦制、公民基本权利的规定。 麦迪逊曾说： “ 立法权、行政权和司法权置于同一人手中，不论是一个人、少数人或许多人，不论是世袭的、自己任命的或选举的，均可以公正地断定 是虐政。 ”[18]美国宪法根据洛克、孟德斯鸠的分权理论及英国的 政治 体制，将立法权、行政权和司法权分别授予国会、总统和法院，三权相互制衡，以确保权力的合法行使。 三权分立体制在以下三个方面确保了政府依法行政： 立法机关创建行政机构和设定行政机构权力的范围； 司法机关控制行政机构权力的行使； 政府间的关系由法律调整，政府公务员依法管理。 美国在国家权力的纵向结构上采用联邦制，联邦制决定了政府依法行政的必要 ：联邦政府和州政府都只能在宪法规定的权限范围内活动，联邦政府不能随意将自己的意志强加于州，州也不得行使属于联邦的权力，联邦政府和州政府的权限冲突由联邦法院依法裁决；联邦政府负有保障联邦宪法被忠实执行的义务、保障个人宪法权利的义务，当州政府的行为侵犯公民的宪法权利时，受害人可以向法院起诉以获得救济。 美国的《权利法案》和第 14 条宪法修正案规定了公民享有的基本自由和权利，公民的自由和权利为行政权的行使确立了最低标准，即联邦政府及州政府的活动不得 中国最大的管理资源中心 第 16 页 共 274 页 侵犯公民的基本自由和权利。 对公民的自由和权利的保护决定了依法行 政的必要。 首先，它要求政府可以为某种行为和不得为某种行为；其次，它要求政府在行使权力时必须提供某种程序上的保障；再次，政府如果侵犯公民的自由和权利，公民可以通过司法审查获得救济。 如果说联邦宪法是通过宪政体制的建立来确保政府依法行政的话，那么，司法审查制度则是通过法院的监督来保证政府活动的合法。 美国在建国之后的近 100 年间，行政法的特点就是：市场加法院，或者立法加法院，行政机关的作用不占主导地位。 即这一时期，美国行政法的中心是由法院按照英国普通法和衡平法的原则对行政活动进行司法审查。 [19]这一时期， 行政机关在 社会 生活中的作用不占主要地位， 经济 活动和社会活动主要不是由政府干预，而是由市场调节。 法院根据合同规则、侵权行为规则和财产权规则对市场进行监督。 在需要制定法律进行干预的时候，立法机关往往会制定详细的法律，直接规定公民的权利和义务。 在法律遭到破坏时，由法院进行制裁以保障法律的执行。 在官员违法侵害公民普通法上的权 利时，法院根据普通法上的特权令和衡平法上的制止令、确认判决来约束官员的违法行为，同时也根据普通法的规则科处官员个人的赔偿责任。 一般认为，美国法院的司法审查权是由 1803 年马伯里诉麦迪逊一案确立的，马歇尔大法官在该案的判决中表明： “ 任何一种法律如果与宪法相抵触，最高法院都有权把它宣告为无效，从而使联邦法院成为联邦宪法保护者。 ”[20] 也正是这一案件使得联邦最高法院成为联邦宪法的最终解释者。 该案除了其宪法意义之外，还具有重要的行政法意义。 该案实际上是一个复审行政机关行为的案件，即要求行。