技术咨询委员会背景报告-水资源综合管理(编辑修改稿)

技术咨询委员会背景报告-水资源综合管理(编辑修改稿)内容摘要：

“管理”指“开发和管理”。 然而，水资源综合 管理的概念引起了广泛的争论，目前为止还没有关于水资源综合管理的确切定义。 因此，各地区和国家的有关机构必须采用在全球和地区范围内出现的协作框架确定自身实施水资源综合管理的实践。 为了指导下一步的工作，以下将介绍一些在全球水伙伴内外探讨这一概念时所强调的部分。 水资源综合管理的定义。 为了提供一共同框架，采用下述水资源综合管理定义： 框 2：水资源综合管理的定义 水资源综合管理是以公平的、不损害重要生态系统的可持续性的方式促进水、土及相关资源的协调开发和管理从而使经济和社会财富最大化的过程。 水资源综合管理中的“综合” 综合是必要的但不是充分的。 按照韦伯斯特辞典的解释，只有当处理“相互依存的组织元素之间的长期作用正形成一个统一的整体”情况时，才会出现“综合”的需求。 这样，综合就是将这些元素按照正确的比例整合为一体的“艺术和科学”。 然而，那些参与水资源管理的人知道综合本身不能保证制定出最优的策略、计划和管理方案（两种劣质原料混合不可能做出美餐）。 自然和人类系统的相互作用。 与“传统的”水资源分散管理相对照的水资源综合管理的概念在根本上与水的需求和供给管理有关。 因此，可以根据下述两种 基本分类考虑综合： ● 自然系统，对资源可用量和质量是至关重要的； ● 人类系统，它从根本上决定了资源的利用、废物的产出和资源的污染，它还必须确定开发的优先顺序。 综合可以产生于上述两种系统之内或之间，同时要考虑时间和空间的变化。 从历史角度来看，水管理者趋向于将自己看作起“中立作用”，通过管理自然系统满足由外部条件决定的 14 要求。 水资源综合管理方法能够帮助他们认识到他们的行为也会影响水的需求。 显然，消费者只能“要求”提供产品，但所提供的水可能会有截然不同的特性，如在低流量或高峰用水期的水 质和可用水量。 如同对基础设施的投资将潜在需要转化为有效需求一样，水价和水费的设定也会影响水的需求。 自然系统的综合 淡水管理和沿海区管理的综合。 淡水管理和沿海区管理应当综合起来以体现淡水和沿海水域的“连续性”。 淡水系统是沿海区状况的重要决定因素，因此淡水管理者在进行水资源管理时应当考虑沿海区的要求。 这是上下游问题中的一个特例，这一点在各国受到愈来愈多的重视，尤为令人关注的是联合国最近关于以土地为基础的污染源的声明以及据此产生的全球行动计划（ GPA）和全球国际水评价（ GIWA）。 土地和水管 理的综合。 由于水土可以改变空气、土壤、植被、地表和地下水之间的水文循环输水过程，因而土地和水的管理可以采用一种综合性的方法。 因为土地利用和植被（包括作物的选择）可以影响水的自然分布和水质状况，因此必须在水资源总体规划和管理中加以考虑。 另一方面，水是所有生态系统（陆生和水生）的特性及健康的关键决定因素，因此在对可用水资源进行总体分配时应当考虑生态系统的水质和水量要求。 促进集水区和河流流域管理是从自然系统的角度将集水区和流域作为进行水资源综合管理的逻辑规划单元的一种确认。 集水区和流域级的水管理作为综合土地利用和 水问题的一种手段不仅重要而且在处理水量和水质关系及上游和下游用水关系中具有决定作用。 “绿色水”和“蓝色水”。 可以在直接用于生物生长和蒸腾蒸发中“损失”的水（“绿色水”）与在河流和含水层中流到的水（“蓝色水”）之间进行概念上的区分。 陆生生态系统依赖于“绿色水”，水生生态系统则依赖于“蓝色水”。 大多数水管理，包括关于水资源综合管理的文献都趋向于将重点集中在“蓝色水”上而忽略了降雨和土壤水管理。 “绿色水”流的管理对于节水（雨养和灌溉农业作物所蒸发的水）、提高用水效率和重要生态系统的保护具有重大的潜在影响。 地表和地下水管理的综合。 水文循环还要求对地表和地下水进行综合管理。 在集水区蓄积的降水可以在通过集水区到达下游时以地表和地下水的形式出现。 世界人口中的一大部分依靠地下水供水。 普遍使用的农业化学品和其它非点源污染源所造成的污染已对地下水的水质构成巨大威胁，迫使水管理者考虑地表水和地下水之间的联系。 从实践来看，在目前的技术水平和可利用的治理费用条件下，在一段时期内地下水污染是不可避免的。 水资源管理中水量和水质的综合。 水资源管理要求开发满足一定水质要求的足量的水。 因此，水质管理是水资源综合管理 的基本组成部分。 水质恶化降低了下游用户的可用资源量。 显然，建立具有将水量和水质综合起来的能力的体制可以影响人类系统在生产、减少和处理废物方面的方式。 上下游水利益团体之间的综合。 水资源管理的综合性方法要求确定上下游利益共享者之间的利益冲突。 上游消耗性的水“损失”将会减少河流流量。 上游排放的污染物将会使河流水质恶化。 上游土地利用的变化也会改变地下水的回灌和河流流量的季节性变化。 上游的防洪措施会威胁下游以洪水为依托的生活。 在水资源综合管理中必须考虑这些利益冲突，全面认识它们在复杂系统中的自然和社会联系。 必须认识到下游易受上游活动的影响。 管理再次涉及到自然系统和人类系统。 15 人类系统的综合 水资源的主流。 在对人类活动或服务系统进行分析时，综合的所有方面在本质上都涉及对自然系统及其容量、脆弱性及限制的理解。 这种综合必然是一项艰巨的任务，完美的综合是不切实际的。 所涉及的任务包括： ● 力求保证政府的政策、财务优先重点和规划（自然、经济和社会）考虑水资源开发的意义、与水有关的风险和水的利用； ● 影响私营部门的决策者，使他们根据水的实际价值和长期维护自然资源资产的需要决定技术、生产和消费； ● 提供论坛和机制保证所有利益共享者能够参与水资源分配决策、冲突解决和折中方案选择。 从单个家庭到国际生产市场的各个层次都需要综合的措施。 国家政策制定中跨部门的综合。 水资源综合管理方法意味着在所有经济和社会部门内与水有关的开发应当在水资源总体管理中加以考虑。 因此，水资源政策必须与国家经济政策以及与国家的行业政策相结合。 反过来，经济和社会政策需要考虑与水资源的联系，如国家的能源和粮食政策可能对水资源产生深刻的影响，反之亦然。 因此必须对开发对水资源可能产生的影响或对水资源的需要进行评 估，在策划和确定开发项目的优先顺序时应当考虑这些评估意见。 水资源开发和管理通过各种途径影响经济和社会，如移民、新住宅区增长以及产业结构变化等。 因此，水资源管理系统必须包括跨部门的信息交流和协调程序以及评估单个项目对于水资源的特定含义以及对社会的普遍含义的技术。 水开发的宏观经济影响。 在动用大笔资金对水行业进行投入的情况下，宏观经济影响通常非常大，往往会对整个经济发展造成不利影响。 由于资本流量造成非水行业对商品和服务的需求增长会造成它们的价格上涨并因此引发通货膨胀。 这样往往导致出现与期望相反的长期的宏 观经济影响。 综合决策的基本原则。 实践中，很难做到跨部门和“综合”决策，但可以遵循一些基本原则，如： ● 经济规划者在批准水行业的大规模基建投资项目前必须仔细评估通货膨胀、支付平衡和对宏观经济增长的影响； ● 土地利用的政策决策者必须知晓土地利用对下游水的影响以及对自然水系统造成的外部成本和效益（如集水区内的森林砍伐或城市化会改变水流流态及加大洪水等风险）。 这并不意味着这些外部成本不应发生，但有关的政策制定者应当将这些成本与他们制定的政策或计划所产生的效益进行权衡； ● 应根 据所涉及的所有增量成本制定用于增加水需求的政策，包括清除废物的用水需求（图 2b）； ● 在不同用水间有效分配水的政策应当考虑以经济和社会费用衡量的各种利用的相关价值； ● 政策制定者要了解短期利益和长期费用间的权衡情况，了解采用预防原则就能降低长期总成本的情况； ● 政策制定者应当知道在水资源管理中必须有辅佐者，这样不同的任务可由最合适的层次承担。 16 影响经济部门的决策。 在大多数国家，经济部门行动者（从跨国或大型国有公司到个体农场主或家庭）的决策对水需求、与水有关的风险及资源 的利用量和质量都有重大影响。 这些决策对水是不敏感的，除非对其所采取的行动的完全成本有明确和一致的信息；重要的是应当采取措施，鼓励考虑决策的外部成本。 教育和文化修养的改变都能起到重要作用。 信息的一致性非常关键，例如，在宣传节水和污染控制效益的同时免费供水和免费排放污水显然会产生相反的结果。 同样的，与水有关的风险的信息将失去意义，除非以可以负担的费用获得实际可降低那些风险的措施。 规划和决策过程中所有利益共享者的综合。 利益共享者参与水资源管理和规划被普遍认为是获得平衡和持续水利用的关键因素。 但在许多情况 下利益共享者代表着相互冲突的利益，他们有关水资源管理的目标可能非常不同。 为了应付这样的局面，水资源综合管理应当开发用于冲突管理和解决的实施手段，以及开发用于评价不同目标、计划和行动的折中方案的实施手段。 这里的一个重要问题是需要按照适当的最低的实施层次确定和指定水资源管理职责；需要在每个实施层次确定和动员相关的利益共享者。 水和废水管理的综合。 水是可再生、可重复利用的资源。 当水的利用是非消耗性的、使用后可以回流时，需要机制保证废水水流是资源水流或供水的可利用的补充。 不对废水流量进行协调管理常常会因为水 质受到损害而使有效供给量直接减少，并且会增加未来的供水成本。 可以采取激励措施鼓励各个用水户重复用水，但为了达到有效的重复利用，还应当在政治、经济、社会和行政系统中提供机会。 各用水行业间的跨部门综合以及水资源综合管理的作用如下图所示： 图 3：水资源综合管理及与各部门的关系 重要的原则。 在寻求水资源综合管理时，有必要认识一些考虑了社会、经济和自然条件的重要的原则： ● 用水的经济效率。 由于水资源和财务资源越来越稀缺，水作为一种资源在本质上是有限和脆 弱的，而且对水的需求又在不断增长，因此必须用最大可能的效率用水； ● 公平性。 必须使全体人民认识到所有人都有获得人类生存所需要的足量高质的水的基本权利； ● 环境和生态的可持续性。 当前应当以不削弱生命支撑系统从而不损害子孙后代使用同一资源的方式使用这种资源。 重要组成部分。 水资源综合管理框架及方法认为目前必须确定和加强有效水资源管理体制的配套组成部分。 这些配套组成部分包括（见图 4）： 人类用水 ●实施环境 工业和其它用水 自然用水 粮食用水 ●管理手段 ●体制的作用 跨部门的综合 17 ● 实施环境。 国家政策、法律和规章的总体框架以及水资源管理利益共享者的信息； ● 体 制的作用。 各级行政管理部门和利益共享者的体制作用和职能； ● 管理手段。 包括可促使决策者在各种行动方案中进行有根据选择的有效管理、监督和强制实施的手段。 这些选择要根据认可的政策、可利用的资源、环境影响和社会经济结果进行。 这三个基本组成部分将在第二部分中叙述。 图 4：水资源综合管理的一般框架 生态可持续性 经济效率 社会公平 实施环境 ●政策 ●立法 ●参与的论坛和机制 ●国际合作 ● ... ●行动层次 ●管理边界 ●能力建设 ● ... ●分配 ●调控 ●经济手段● ... 管理手段 体 制的作用 18 第二部分：如何实施水资源综合管理 19 实施 环境 实施环境。 适宜的实施环境对保证所有利益共享者（个人、公共 及私营组织和公司）的权利和资产，以及保护公共财产如内在的环境价值来说都是必要的。 实施环境一般包括用来制定“游戏规则”以及使所有利益共享者在水资源的开发与管理中能够发挥应有作用的国家、省或地方政策与法规；以及能够建立这些“游戏规则”和促进利益共享者参与的论坛和机制，包括信息和能力建设。 自上而下。 为了在水资源综合管理方法中实现水资源的有效、公平及可持续管理，需要对体制实施较大的改革。 促进所有利益共享者自上而下以及自下而上地参与，即从国家一级向下至村或市一级，或自一个集水区向上至一个流域。 需遵循从属原则 ，它可使行动一直下达至适宜的最下一级。 从公司到社区。 除政府机构外，还应包括私营公司、妇女及社会地位低下的群体能充分参与的社区组织、非政府组织及其他社会团体。 所有这些组织机构在增加水的供给、保持开发与保护的平衡以及使水成为经济和社会商品方面起着重要的作用。 政府的作用 作为发起者的政府。 参与的方式包括提高决策者及一般公众对水资源综合管理重要性的认识。 政府的发起作用意味着水部门内部指令性的、中央集权的方法应被一个可实现参与、由需求推动的可持续开发的框架所代替。 如果政府起促进和仲裁的作用，国家 的负担可以减轻，公众作用的效果会提高。 政府应营造这样一种环境：让与某一问题有利害关系的行动者都能参与其中，并且通过谈判制定出可以接受的水问题解决方案。 但是这种参与并不意味着政府没有责任。 政府作为。