公共行政学(第三版)张国庆20xx考研笔记

公共行政学(第三版)张国庆20xx考研笔记内容摘要：

于生活必须物品，而社会对公共产品数量和质量的需求又将逐步提高，从而导致公共产品的扩张，且日益挤占消费结构中私人产品的相对份额。 公共产品社会需求的不断提高，构成了公共支出不断膨胀的原始动力，而公共资本存量与私人资本存量之间的函数关系，则构成了公共支出日益扩大的客观要求。 自由意志论 .那么，在上述背景下，人民的政治权利，尤其是作为个人的公民政治权利 ——政治支配权、政治决定权、政治参与权、政治表达权等，应当怎样得到 保护、得到体现呢。 .基于这样一种担忧，本世纪 60—70年代以约翰罗尔斯（ John Rawls）为代表的一批人从社会政治哲学和伦理道德出发，严肃而系统地再次提出了社会正义问题。 .罗尔斯的理论反映了 20世纪 60年代美国社会发展起来的对公民权利的诉求，在理论上结束了功利主义在欧美政治哲学中的主导地位，并代之以以个人权利为核心的自由主义以及支撑这种自由主义的社会分配学说。 罗尔斯的理论被称为自由意志论（ libertarianism）或自由至上主义。 .批评者认为，罗尔斯过度强调了权利的先验性，忽视了权利与 “善 ”，尤其是社会的 “善 ”、人类的 “善 ”的关系。 自由与公平 .以布坎南、弗里德里希哈耶克（ Friedrich Hayek）、米尔顿弗里德曼（ Milton Friedman）为代表的一批人则试图跨越技术经济理论的沼泽，用传统政治经济学的眼光透析市场经济与政治体制的关系，进而重新确定自由的价值。 .以乔治弗雷德里克森（ Gee Frederickson）为代表的新公共行政学派，则强调为了实现社会公平坚持和强化政府的公共性质，主张通过行政组织重构实现政府的公共目的。 .由于人类代议制民主发展 阶段的特征，围绕着公共权威与民主的价值首要性问题上，关于国家与社会的关系的争论还将继续下去。 二、政府与市场的关系 这种关系主要涉及政府的经济职能。 .通常，人们使用 “市场失灵 ”（ Market failures）与 “政府失灵 ”（ Government failures）来概括凯恩斯经济理论之后关于政府与市场关系争论过程中两种几乎是截然相反的价值取向。 .市场失灵：主要是指市场机制在实现资源配置方面存在许多的局限性或缺陷性，因而不能达到帕累托最优。 政府与市场关系争论 .关于政府经济职能的主张早在 500年前资本主义生产关系萌芽时期的重商主义经济学就开始了。 .亚当斯密以理性 “经济人 ”假定为理论基础，提出 “自私的动机、私有的企业、竞争的市场 ”是自由经济制度的三要素，认为不断增加国民财富的昀佳途径就是给予经济活动完全的自由，由一只 “看不见的手 ”支配市场，概括地说，政府职能规范的基本价值标准，就在于成为一个好的 “守夜人 ”。 在此意义上，管的昀少的政府是最好的政府。 .20世纪 30年代的经济大危机引发了西方经济学说在 20世纪的第一次革命，即 “凯恩斯革命 ”。 以亚当斯密经济理论为基础的传统的、新古典的经济学 说因此让位于以约翰凯恩斯（ John Keynes）经济理论为核心的国家干预经济理论。 . “凯恩斯革命 ”之后不久，另一场与凯恩斯经济思想和 “罗斯福新政 ”的价值取向相互印证的 “管理革命 ”逐步兴起。 美国企业史研究学者阿尔弗雷德钱德勒 (Alfred Chandler) 以三部曲式的经典之作，即《战略与结构 ——美国工业企业成长的若干篇章》 (1962)、《看得见的手 ——美国企业的管理革命》 (1977)和《企业的规模与范围 ——工业资本主义的原动力》 (1990)为理论形式，在美国工商管理领域掀起了一场 “美国企业界的 管理革命 ”，也有人称之为新 “科学管理 ”运动，或者称之为 “钱德勒革命 ”。 .进入 70年代以后，西方国家先后出现了新的经济危机，并且，通货膨胀与经济停滞同时出现，形成了所谓 “滞胀 ”现象。 .在这样的历史条件下，出现了对凯恩斯主义的否定。 从弗里德曼针对凯恩斯经济理论提出现代货币主义理论开始，一大批学者从不同的角度提出了许多的理论主张，这些理论统称新自由主义经济理论： . ——以哈耶克、埃德温坎南（ Edwin Cannan）、莱昂内尔罗宾斯（ Lionel Robbins）为代表的自由主义的伦敦学派， . ——以阿瑟拉弗（ Arthur Laffer）、马丁费尔德斯坦 (Martin Feldstein)、罗伯特孟德尔（ Robert Mundell）为代表的供给学派 . ——以约翰穆思（ John Muth）、罗伯特卢卡斯（ Robert Lucas）、尼华莱士（ Neil Wallace）为代表德理性预期学派 . ——以布坎南、戈登图洛克（ Gordon Tullock）、邓肯布莱克 (Duncan Black）为代表的公共选择学派等等。 .进入 80年代以后，西方国家再次普遍出现了失业率猛增且居高 不下、国内生产总值下降、经济增长停滞、政府财政状况恶化等一系列的问题。 新凯恩斯主义（ New Keynesianism）或新凯恩斯主义经济学（ New Keynesian Economics）应运而生，出现了凯恩斯主义的某种 “复兴 ”，国家干预论东山再起，并成为克林顿政府经济政策的重要理论依据。 但好景不长，新凯恩斯主义的昀终还是被 “新经济 ”的浪潮所淹没。 .以上可见，与政府职能问题相联系，关于 “看得见的手 ”与 “看不见的手 ”的争论一直是缠绕西方经济学的主要争论之一。 现在看来，这种争论还将继续下去。 但经过大的历史反 复，问题将不会集中在是否需要市场或是否需要政府干预，而会集中在如何实现市场对资源的基础配置与政府对市场的合理干预之间的平衡方面。 三、公平与效率的关系 这种关系主要涉及政府的社会职能。 这种关系也可以理解为是个人利益与公共利益，经济增长与大众福利，政府的经济职能与社会职能的关系。 .公平，通常是指社会成员机会或收入的均等化。 以及社会权力的平等化，效率则是指资源的合理、有效的配置，在同一时间内投入的昀小化与产出的昀大化是效率的恒定标准。 .效率，按照经济学家格列高里曼昆（ Gregory Mankiw） 的解释是社会能从其稀缺资源中得到昀多东西的特性，平等则是经济成果在社 第 6 页 共 56 页 张国庆《公共行政学》第三版 会成员中公平分配的特性。 “换句话说，效率是指经济蛋糕的大小，而平等是指如何分割这块蛋糕。 在设计政府政策的时候，这两个目标往往是不一致的。 ” 公平与效率的争论 .关于公平与效率的争论三类观点： . ——“效率优先论 ” .效率反映真正的公平，政府不能通过干预实现 “结果均等 ”，因为这会损坏社会发展的机制，昀终导致 “公平 ”的虚无化。 . ——“公平优先论 ” .公平是个人 “天赋权 利 ”具体化只有通过运用公共权力，即通过政府干预才能实现社会收入分配和社会权力分配的均等。 . ——“效率与公平平衡论 ” .美国经济学家阿瑟奥肯（ Arthur Okun）《平等与效率 ——重大的抉择》 .公平与效率的问题与国家发展战略的选择相联系，不只是现代经济问题的焦点之一，更是人类社会政治和道德问题的轴心。 公平与效率作为两种价值取向存在一种此消彼长的替代关系，在同一时间和空间可以有主次之分，却很难做到并行不悖。 这样，作为一种宏观公共政策选择，政府事实上必须取舍维护社会公平抑或提高效率，作为政府基本的 价值取向和政策标准。 第三章 行政权力 第一节行政权力概述 一、行政权力的涵义 行政权力这一定义，包括以下五个方面的主要内容：第一，行政权力的主体必须是国家行政机关及其工作人员。 第二，行政权力的根本目标，是通过执行国家的法律和政策有效地实现国家意志。 第三，行政权力的作用方式主要是强制性地推行政令。 第四，行政权力的客体包括所有的居民及其所组成的各种社会组织和集团，囊括领土范围内的整个社会。 第五，行政权力的性质是一种由社会上少数人行使的管理权力。 二、关于行政权力的主要学说 （一）早期分权学说 ——亚 里士多德 (Aristotle) 《政治学》；古罗马的波利比阿 (Polybius) （二）三权分立学说 ——查理孟德斯鸠（ Charles Montesquieu） （三）政治与行政二分法 ——乔汉布隆赤里 (Johann Bluntschli)；伍德罗威尔逊；马克斯韦伯；古德诺 （四）五权宪法学说 ——孙中山先生在借鉴西方三权分立学说的基础上，结合中国的政治传统所创立的一种学说。 （五）议行合一学说 ——马克思主义的观点，认为行政权力与立法权力是统一的。 法国巴黎公社首创了议行合一的先例。 （六）组织 权力学说 ——组织权力普遍存在，其重要功能在于建立和维持社会秩序。 三、行政权力的结构 （一）行政权力的静态结构 ——纵向的层级结构 +横向的部门结构 （二）行政权力的动态结构 ——由权力作用的方向、方式、轨道、层次、时间和结果等要素结合在一起所构成的权力运行模式 四、行政权力的特征及其与其他权力的关系 （一）行政权力的特性 1．公共性。 作为一种国家权力，行政权力本来就属于公共权力，公共性自然是其主要特征。 它的运作集中体现为公共管理和公共服务等活动，其目的在于提供公共物品、维护公共利益。 2．手段性。 行政权力本身不是目的，而是实现目的的手段。 行政权力要实现的目的并非产生于行政系统本身，而是来自于行政权力之外。 从法理上讲，行政权力属于派生性的权力，是经公民政治授权或经立法权力委任之后产生的，它必须执行赋予它权力的公民或国家立法机关的意志。 3．自主性。 行政权力的自主性首先是其相对独立的特性，这主要表现在两个方面：即相对于社会权力的独立性和相对于统治权力的独立性。 4．一元性。 行政权力的一元性表现在三个方面：其一，在一个国家内，拥有和行使行政权力的组织系统只能是一个；其二，在一个国家的行政系统内部，只能 存在一个权力中心，首长负责制是一般行政管理机关的领导原则；其三，行政权力的一元性还表现在行政权力主体与客体之间的不可逆性，亦即行政权力运行的单向性。 5．时效性。 行政权力主要是要有效地执行国家意志，以迅速实现公共利益。 所以，时间就成为行政权力结构中重要的坐标，效率也才成为行政权力所追求的直接目的。 注重时效是行政权力明显的特征之一。 6．膨胀性。 行政权力还有一个很重要的特性，即自我膨胀特性。 这种特性表现为两种情况：一种是行政权力的自然增长，由行政权力的结构功能正向发展所决定，属正常状态；另一种是行政权力的 恶性膨胀，就如帕金森定律和彼得金字塔原理所揭示的那样，属异常现象。 （二）行政权力和其他政治权力的关系 1．行政权力和立法权力 ——同属国家权力；区别在权力的性质和作用结果、功能和价值原则。 2．行政权力和司法权力 ——同属国家权力；区别在权力运行方向、主体在权力体系中的独立性、权力的作用和功能和权力的价值原则。 3．行政权力和政党权力 ——属于国家权力与其他政治权力之间的关系问题，区别在于权力目的、结构、合理合法程度、客体和手段。 五、行政国家── 20世纪行政权力发展的 独特现象 20世纪的行政权 力已不再仅仅是担负 “守夜警察 ”的角色，它从 “政治侍女 ”的地位一跃上升到执政治牛耳之位。 20世纪的行政权力已不再仅仅是担负 “守夜警察 ”的角色，它从 “政治侍女 ”的地位一跃上升到执政治牛耳之位。 在行政制度充分发展的国家，行政事务、政府职能、官员制度都相当发达，以自由裁量权、委任立法权和行政司法权为主要内涵的行政权力扩张，使得国家活动几乎遍及社会生活的各个方面。 对于这种情况，英美法学家形象地将其概括为 “行政国家 ”，美国行政学家沃 第 7 页 共 56 页 张国庆《公共行政学》第三版 尔多又对此进行了专门的 系统描述。 如何认识 “行政国家 ”现象呢。 .首先，行政国家的出现，是大工业时代科学技术突飞猛进和生产力迅速提高所导致的结果。 .其次，应该看到，与行政国家现象相伴而生的行政越权现象，是在行政权力增长过程中自身的恶性膨胀造成的。 .最后，必须强调指出，行政权力在由 “守夜警察 ”的消极身份转变为社会积极干预者身份的过程中，其本质特征并没有发生根本改变。 六、 21世纪的行政权力展望 （一）趋向之一：权力结构的扁平化 .行政权力扁平化的主要表现是：上下级之间、人与人之间的权力距离日渐缩短，权力中心逐渐下 移，尽可能地缩短决策链以减少决策在时间和空间方面的延迟问题，尽可能地减少管理层次和中间环节以提高施政效率，最大程度地面对权力客体以体现便民原则和人本价值。 行政权力扁平化实质上是一种动态化的权力结构状态，其影响力更多来自知识、信息、人格和社会资本。 （二）趋向之二：权力分配的均等化 .权力均等化是组织理论中的一个概念，在行政管理中它意味着更广泛的权力分配，就是在行政权力分配过程中更加突出公平和均衡的价值，坚持以人为本，贯彻机会均等的原则，扩大公众在从事公共服务、管理自己工作和生活等方面的参与权，让权力有更 多的人执掌，适当增加人性化社会因素在权力资源中的比重，形成决策民主化、沟通网络化、管理分权化的权力模式。 （三）趋向之三：权力行使的共。