公共管理学讲义黎民陈振明

公共管理学讲义黎民陈振明内容摘要：

性、经营能力和意愿等） 民营化的公共物品 必须有明确的可供衡量的目标或标准。 12 第二讲 政策过程 所涉及到的章节：第三章、第五章、第九章 第四、六、十章（陈振明） 一、公共管理主体特点 政府 政府作为所谓纯粹的公共部门，它具 有以下 基本特点 ： （ 1）政府组织的 基本职能是对社会公共事务进行管理 ，这里所说的公共事务包含了社会中除私人领域（按西方学者的观点，竞争性的工商企业一般属于私人投资领域，因而这方面的事务被划归于私人领域，属于私人事务）以外的所有事务。 在人类社会生活中，有些事情固然可以通过私人或私人组织来进行处理，小到个人的谈情说爱、结婚生子，大到组织生产、经营管理；但是，还有很我事情是无法由私人或私人组织来办理的，例如，人口的控制和管理、社会治安、大江大河的治理和维护、社会公共设施的建设和维护、公民基本生活的社会保障、国民素质 的提高和智力开发等等。 有关这些事务的管理，必须由一个超越私人或私人组织之外的公共组织来进行处理或加以管理。 （ 2）政府组织 用来从事公共管理的权力是一种公共权力 ，把这种权力称之为公共权力，主要基于以下两个方面的理由：一是这种权力就其性质而言，它总是表现为社会中占统治地位的某一个阶级的权力，而不仅仅是一种个人的私人权力。 在中国的封建社会，尽管皇帝把皇权当成自己的一种家族权力，但它实际上是代表整个封建地主阶级的，离开了它所代表的整个阶级，这种权力就不会存在了；在资本主义社会，政府组织的权力被宣称为是一种来自全体公 民的权力，尽管它实际上仍然是有产阶级的权力；在我国社会主义社会，国家的一切权力属于人民，这已经被写入了宪法。 一句话，自从政府产生以来，几乎所有社会的政府组织的权力在性质上都是公共的。 当然，由于社会性质的不同，在公共这一概念下所隐含的意义有所区别。 （ 3）政府组织 所掌握和运用的资源是一种公共资源。 我们知道，政府 通过行使其权力来实现其职能，必须以掌握一定的资源为前提，没有一定的人财物作基础，整个政府组织就无法运转起来。 而在人财物等资源中，从政府控制的角度而言，对财源的控制又是非常基础的。 政府组织的财政来源于全 体公民的税收，因而其财政实质上是一种公共财政。 此外，政府所控制的国土、矿山、水利等重要资源，也是一种公共资源。 作为一种公共资源，就其本质而言，是为全民的共享的。 （ 4）政府组织 为社会所提供的产品是一种公共产品。 这种物品的基本特征是：它作为一个整体是不可分割的，它不能单独提供给每一个人，而是自动提供给社会中的所有人。 例如，国防作为一种公共物品便是如此，一个国家的国防力量保卫着该国的全体居民，而不需要每一个人单独购买。 因此，单个个人不会花钱也可能享受公共物品，即所谓的搭便车现象。 这样，单个个人一般不会自己花钱来 购买公共物品，这种物品只能由政府来购买或提供。 （ 5）政府组织 行为的价值取向是公共利益。 政府组织是一种公共服务组织，从理念上讲，它应该把全体公民当成自己的服务对象，它不应该有自己的特殊利益。 对于政府组织来说，凡是追求自己本组织、本部门利益的行为都是错误的。 因此，政府应该是一种公益人而不应该是一种自利人。 它应该也只能把追求和维护公共利益作为本组织、本部门的行为目标，在这里，公共利益应该理解为全体公民的共同利益。 当然，在一个存在着不同阶级、不同团体的社会里面，由于不同阶级之间、不同团体之间的利益是相互冲突的，而 且这些不同阶级、 13 不同团体的利益与全体公民的共同利益也可能发生冲突，因此，在政府如何对待社会共同利益的问题上也有一个哪个阶级、哪个团体的利益优先的问题，但这并不能因此否定政府组织行为以公共利益作为基本价值取向这一事实。 非赢利组织 所谓非赢利组织是指 在政府和以赢利为目的的企业之外的一切志愿团体、社会组织或民间协会。 具有非赢利性、民间性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性等重要特征。 非赢利组织相对于政府的优势在珩：更容易接近服务对象；理容易灵活地对服务者的需求做出反应；更适合处理高风险的社会问题。 第三部门 之所以被归入公共部门， 主要原因在于： （ 1）第三部门主要是一些从事公益事业的组织，其生产或活动的基本目标是公益性，即为公共利益服务，这与政府组织即纯粹的公共部门的目标是一致的。 （ 2）第三部门市场化程度较低或非市场化，其生产、活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制，因此它与政府组织存在着十分密切的关系，甚至被当作政府组织用来实现其目标的一个重要工具。 （ 3）第三部门为社会提供的产品也往往是一种公共物品或准公共物品，这与政府为社会所提供的物品是一致的，至少基本是一致的。 （ 4）第三部门的投资主体或 提供资源的主体也主要是政府。 当然，在现代市场经济条件下，某些第三部门也应向私人资本开放，允许私人资本进入某些第三部门，毫无疑问这是对的，甚至是一种趋势，但私人资本在这些领域的投资不可能是完全市场化的，它必须受政府的高度控制，其产品或服务价格必须接受政府的行政管制。 （ 5）第三部门的非营利性与政府组织以公共利益作为行为价值取向的目标或原则是一致的，即都是以一种公益人而非经济人的面貌出现的。 从这个意义上说，第三部门很难被归入私人企业部门或竞争性工商部门，尽管它不属于纯粹的公共部门，将它称之为准公共部门是合理的。 公共组织与私营部门的区别 （ 1）决策的强制性。 （ 2）责任形式。 （ 3）目标。 （ 4）提供的产品。 （ 5）其它因素（对法规的遵守）。 相同点： （ 1）竞争性；（ 2）经济人取向；（ 3）生产性。 二、公共管理主体的作用 政府的作用（政府和市场之间的关系问题），不同的看法 在关于政府和市场各自的作用以及它们之间的关系的认识上，存在两种误区：一种是片面夸大国家或政府的作用，交政府视为一个无所不能的仁慈的君主，认为政府能够完全弥补市场缺陷，消除市场迟滞，因而主张政府全面干预社会经济生活。 这种政府神话是建立在 这样一个假定的基础上的，政府及其官员是大公无私的，无所不能的，是公共利益的代表，追求公共利益最大化。 另外一种则是片面夸大市场的作用，认为市场机制本身能够解决各种经济问题，政府的干预只能使问题恶化，因而反对政府干预，主张自由放任。 这是一种关于市场作用的乌托邦观点。 这是建立在完善的、充分竞争市场的基础上的。 （ 1）守夜人政府。 保护本国社会安全，使之不受其它独立社会的暴行与侵略，保护人民，不使社会中的任何人受其他人的欺负和压迫；建设并保护某些公共事业及某些公共设施。 （ 2）政府干预 —— 市场失灵的存在（自由资本主义 向垄断资本主义发展的阶段）。 20 14 世纪 20 年代的经济危机暴露了市场缺陷（由于市场机制本身的某些缺陷和外部条件的某种限制，使得单纯的市场机制无法把资源配置到最佳的状态）；市场的自由竞争往往导致市场垄断，进而限制竞争的展开，不利于市场价格机制的正常作用；贫富分化问题、适都生存；信息不对称导致的效率损失；公共物品的提供问题；外部性问题（个人的效用函数或企业的成本函数不仅取决于自身所能控制的变量，而且依存于其他人控制的变量，这种依存关系又不受市场关系的影响）。 市场失灵的存在决定了单纯的市场调节难以保证资源配置的合理化 ，也难以保证经济社会的协调发展，这就决定了市场经济条件下政府作用的范围和内容。 （ 3）限制而不是放弃政府干预，认为政府和市场都是不完善的，两者之间不是互相替代的关系而是互相补充的关系，政府主要是在市场不能发挥作用的领域起主导作用。 （ 4）政府与市场之间的差异。 ①首先， 从交易对象来看 ，政府适应于交易与配置“公共物品”资源而产生，而市场则是适应于交易与配置私人物品资源而产生的。 ②其次， 从交易方式来看 ，政府是通过强制性的命令 —— 服从关系在经济当事人之间进行交易，实现资源配置。 而市场则是通过平等当事人之间进行曲 的自愿交易来实现资源配置。 当某种交易不涉及两个人之外的其他当事人时，采用市场是最有效率的。 当交易后果存在外部性，必须在两个以上或更多人一致同意的情况下进行时，就需要采用政府的共同谈判和强制性协调方式来保证交易效率。 ③再次， 从交易目标来看 ，政府是一种基于社会福利目标的公共选择，而市场则是一种基于私人利益目标进行的自主选择。 ④最后， 从交易的结果来看 ，政府运行的结果可能是资源的有效配置，或者是资源的浪费；可能是公共物品供求平衡，或者是供求不平衡。 市场运行也可能会出现两种情况，每个人追求最大利益，资源得以有效配 置，从而形成协调的社会秩序；另外一种则是每个人追求最大利益，损害了社会整体利益。 （ 5） 在现代市场经济条件下政府的作用主要表现为： 提供公共物品；调控宏观经济；市场机制不能解决经济的周期波动和通货膨胀、产业结构的优化调整、制定长期的发展计划等问题；外部性的消除者；收入和财产的再分配者；市场秩序的维护者。 （ 经济调节、市场监督、社会管理和公共服务 ） 非赢利组织的作用 作用： （ 1）社会服务。 为社会成员提供中介服务和直接服务。 （如出国留学的咨询服务和各种养老院、民办学校） （ 2）社会沟通。 为政府与企业、政府与 社会之间的沟通充当桥梁。 一方面，向政府反映企业、社会的意见、建议，为政府提供信息；另一方面，协助政府作好宣传、指导、监督等方面的工作。 （如各种行业协会） （ 3）社会评价。 对生产、消费品作出公正的评价（如各种调查机构）。 （ 4）社会裁断。 调解社会成员之间的纠纷，如消费者权益保护协会。 基本的政治作用： （ 1）政府合法性的资源供给者， 合法性就是人们对享有权威的人们的地位的承诺和对其命令的服从。 （ 2）政府权力的监督者。 非赢利组织为人们的自由结社提供了自我组织的空间，这些组织以公共利益为目标，以保护人类整体利益为 宗旨，通过有组织的活动，唤起公众的公共意识，影响政府的公共决策。 （ 3）民主价值观的培育者。 有利于培养公众的正确的参政观。 政府与非赢利组织的联系： 15 （ 1）从非赢利组织获得信息； （ 2）非赢利组织从政府输入信息，了解和把握政府的方针政策和各项规定，并向各自的成员传达和引导。 （ 3）非赢利组织之间争端的裁决者。 非赢利组织的局限性： （ 1）非志愿性。 许多国家的非赢利组织的经费开支直接来源于政府，各种非赢利组织日益专业，许多工作人员不再是志愿者而是职业受薪者，成为类似的职业官僚，志愿人员缺乏必要的专业知识和培训。 （ 2）非独立性。 由于志愿组织的经费主要来源于政府或企业捐赠时，非赢利组织就逐渐丧失了自己的独立性，受资助者价值观和行为的引导。 （ 3）政府职能的虚假转移。 不能有效地履行对政府的监督职能，成为准政府组织。 （ 4）腐败问题。 由于一些大型非赢利组织决策的非公开性和非民主性，使得非赢利性组织也受到腐败和责任感缺失等问题的困扰。 我国非赢利组织的现状 我国非赢利性组织由于 20 世纪 80 年代的经济体制转轨和政府职能的转变，而得到了迅猛发展。 但是也存在不少的问题，主要表现为： （ 1）人均拥有量不足。 非赢利性组织数 量的多少在一定程度上可以反映出一个国家和地区文明和民主的发展程度，是公众发挥其作用的重要工具。 据统计，我国每万人拥有的非赢利性组织的数量为 家，不仅远远落后于发达国家（美国为 家，法国则高达 家 ） ，而且低于印度和巴西这两个发展中国家，非赢利性组织数量的不同，严重制约了市场经济的发展，市场经济不仅需要买卖双方，还需要大量中介组织对市场交易过程进行监督和协调，还制约了社会集体福利水平的提供，非赢利组织的主要功能在于为社会提供集体的福利。 例如，社区服务、养老等。 由于这些集体物品的消费规模较 小，如果政府直接提供，那么组织成本将非常高，因此，政府一般不会直接介入这类集体物品的供给，而是通过非赢利性组织来提供一定的集体物品。 （ 2）经费不足。 无论是官方的、半官方的还是民间的非赢利组织，都存在经费不足的问题，根据 2020 年对非赢利组织进行的一次调查表明， %的非赢利性组织将它面临的主要是经费不足。 （ 3）能力不足。 非赢利性组织的能力主要是指非赢性组织动员多种社会资源，如社会资源等来实现自己的宗旨，其不足主要表现在非赢利性组织年度总支出规模太小。 从微观角度来看，能力不足主要体现为非赢利必组织的领 导及其工作人员的个人能力难以适应新的社会环境，缺乏迎接新挑战的观念和知识。 （ 4）结构不合理。 不能适应公众的需要。 主要表现为功能结构不合理和服务对象结构不合理。 功能结构不合理： 非赢利组织一般分为政治型的（各种人民团体）、业务管理型的（各种行业协会） 、利益代表型（代表某群体利益如企业家协会）、公益服务型（弱势群体保护协会）、文体联谊型（围棋协会）和学术交流型（各种学会和研究会）。 据调查表明， 当前所占比例最大的是学术交流团体，占总数的 48%，其次是业务团体，占 28%，利益代表和公益型的分别占约 6%，非赢利组织 的功能结构同社会总体发展状况密切相关，在发达的民主国家，公益服务团体所占比例较大，即使同发展中国家相比，我国的公益性组织的比例也非常低。 服务对象结构不合理： 非赢利组织的服务对象大致可以划分为三类：优势群体，这部分人在社会生活中处于中上阶层；中间群体，在社会生活中处于中下阶层；弱势群体，处于下层。