南宁市城市管理体制改革研究(初稿

南宁市城市管理体制改革研究(初稿内容摘要：

颁布实施的地方法规规章有《南宁市户外广告设置管理条例》、《南宁市城市市容环境卫生管理条例》、《南宁市市政设施管理条例》、《南宁市相对集中行政处罚实施办 法》、《南宁市临时占用道路管理办法》、《南宁市禁止乱张贴乱涂写乱刻画规定》等，初步建立起比较完善的城市管理地方法规体系。 3． 城乡环境显著改善 以“创城夺杯”为载体，城乡环境 综合整治力度不断加强，城乡容貌秩序和环境状况明显改善，特别是自 2020 年 9 月实施 “ 城 乡清洁工程 ” 、全面治理 “ 五乱 ” 以来，健全了推进“ 城乡清洁工程 ” 的长效管理机制，形成了 “ 全民动员、全民行动、全民参与、全民监督 ”的良好氛围。 开展实施 “城乡清洁工程 ”以来，全市共查处各类城市管理违法行为 30 多万起，取缔马路 市场 305 个， 新建和改造农贸市 场 50 多个 ，恢复停车场 30 多 个，增设果皮箱 2 万多个，组织拆除违法设置的户外广告、规范不符合标准的招牌一批。 4． 市政公用基础设施日趋完善 近年来，市区建成道路、桥梁、公厕、路灯、排水管 (渠 )等项目一批，同时，加快城市照明设施建设步伐。 开展了“十大片区”楼宇、城市广场、城市道路和桥梁、南湖片区、民族大道沿线和 20 公 里精品线路等亮化工程建设。 建成了城市照明自动监控系统，逐步形成以民族大道为轴线，以南湖片区为中心，以会展中心、五象广场、滨湖广场、民族广场、民生广场等为节点的“一片一线多节点大组团”的城市景观照明格局。 5． 城市 环卫管理工作及基础设施的建设稳步发展 市区道路的清扫保洁工作力度不断加大。 对全市主次要干道、重要公共场所、精品线路、重大活动场所、火车站、汽车站、重要酒店、宾馆等加强了保洁，确保了市容的干净、整洁。 环卫基础设施不断完善。 全市现有生活垃圾无害化处置场 (厂 )2 座，设计日处理能力合计达 1400 吨 /天，生活垃圾无害化处理率达 100%。 近年来，在市区内新建成了一批具有压缩功能的生活垃圾转运站，极大的提高了垃圾中转效率。 6． 城市 管理科技含量全面提高 城市管理先进技术领跑全区。 通过综合运用地理信息系 统（ GIS）、全球定位系统（ GPS）、电子视频监控、 “ 城管通 ” PDA 手 机、计算机网络、信息化应用软件和数据库等先进的信息 10 化技术与手段，建成了南宁市数字化城市综合管理与指挥系统，提升了城市管理快速反应能力，提高了城市管理效率；在全区率先建成使用城市照明自动监控系统；在全区率先使用改性沥青、推广使用废弃物复合材料井盖；在全区率先开发了城市管理语音提示系统、引进了“大力神”清洗机治理非法“小广告”等。 7． 城市管理市场化运作逐步推进 近年来，市区已有 100 多条道路路灯照明设施和 50 多项亮 化设施的防盗维护管理进行了市场化运作 ，取得良好效果；逐步推进了环卫作业市场化，全面实行环卫道路清扫保洁承包责任制，通过招商引资在全区率先开展南宁市城南生活垃圾填埋场填埋气清洁发展机制（ CDM） 与综合利用项目，在全区率先以市场化形式建设运营医疗废弃物集中处置中心。 实施非法“小广告”清理整治承包制。 （二） 南宁市城市管理体制存在的主要问题 随着城市管理水平的不断提高，南宁市城区市容市貌虽有较大改观，但离广大群众期望和自治区党委、政府要求的还有一定的距离，先进地区相比还有很大差距。 特别是城市管理体制不顺等问题已经成为加快城市化进程、提高城市竞争力、 实现新定位的制约因素。 1． 城市管理理念上尚需进一步提升和转变 一是 重行政权力的运作，管理中存在利益驱动，有利的多部门争着管、不利的有关部门推诿扯皮。 二是 “城市建设一条腿长、城市管理一条腿短”的现象以及“ 轻规划、重建设、轻管理” 的思想依然存在，“ 规划先行、严格遵守、 建管并举、建管并重”在日常工作中还需不断强化。 三是 对城市建设规划予以重视理念有待进一步加强。 2． 城管行政管理体制中存在协调力度不够的问题 南宁市尚未建立起一个常设有效的城市综合管理领导协调机制，跨部门、跨职权的工作没有一个合适的机构、机制来有效 快速地解决，工作中也无法有效地相互沟通，以致部门间各自为政，没有形成强大的合力。 为了加强城市管理，市政府设立了城市规划委员会、土地管理委员会、市容考评委等，并下设办公室分别挂靠在规划、土地、市政等行政部门，这些决策与协调机构之间也存在有时衔接不够的问题，有关资源需要进一步整合、机构可以进一步精简。 为协调城市管理，市政府成立了城市管理办公室，发挥了一定的协调作用，但是这个机构在法律上地位一直不清，没有法定的管理、监督等职责，其协调力有被弱化的倾向； 11 同时城管办的协调主要依赖行政干预，手段单一，效果不佳；在协调难 以奏效的情况下，有时又直接行使一些行政职责，代替部门管理，不仅没有法定依据，而且多一个与相关城市管理部门争权、扯皮的机构，有时是越协调越不顺。 3． 城市管理体制中存在职责不清的问题 一方面，从横向结构而言，我市城市管理部门涉及诸多部门，部门之间的职责存在界 定不清现象。 例如停车场管理，涉及交警、市政、建设、规划、城管、交通、财政、物价等多部门管理以及市、区、街多级管理，结果是难以确定一个主管部门或为主牵头负责的部门。 另一方面，从纵向结构而言，城市管理事权下放尚待进一步 加强和 规范。 一是 城区街道办事处和居委会的积 极性没有得到充分发挥。 街道与部门之间、部门与部门之间存在利益冲突。 同时由于现有的部门职能配置不尽合理，造成管理职责不清。 二是 在城市管理权限下放过程中，是通过行政手段实现的，具有一定的随意性、临时性，各有各的做法，从而引起城市管理体制上纵向职责分工不清的问题。 4． 城市综合执法体制存在不够完善的问题 一是 市和城区、开发区两级执法体制尚未真正落实。 城市管理综合行政执法仍局限于市容环境卫生、市政设施、园林绿化、环境保护、工商行政管理、公安交通管理等方面的全部或者部分行政处罚权。 联合执法工作不规范，城区城市管理综合 行政执法程序错误、罚缴不分离、执法票据不规范的现象时有发生。 二是 城市管理执法力量整合不足，城管队伍“单打独斗”的执法局面没有扭转城市管理工作是一项复杂的社会系统工程，具有综合性、整体性、集合性、动态性的特点，而管理效果极易反复，违法行为“回潮”现象时有发生，造成城市管理工作中的问题日积月累。 当问题严重、群众投诉、上级批示后，辖区往往组织城市管理工作相关部门实行联合执法，开展“一阵风”式的突击整治，但巩固整治成效往往仅靠城管队伍保障。 当矛盾尖锐时候，城管队伍就处在“风口浪尖”上，城管队伍执法被围攻、被侮辱、被 殴打的现象时有发生，执法安全得不到保障。 三是 城市管理法规体系尚不够完善 目前国家尚未制定一部独立、完整的城市管理法，城市管理相对集中行政处罚权工作在全国也没有形成统一的直接执法依据。 随着“城乡清洁工程”的进一步拓展延伸和城市管理综合行政执法体制改革的实施，我市原颁布的部分法规规章不能适应新形势下的城市管理工作需要，急需进一步调整和修订。 如《南宁市户外广告设置管理条例》、《南宁市相对集中行政处罚实施办法》、《南宁市城市建筑垃圾管理办法》等均需进一步修订，城市桥梁管理、数字化城市 12 管理方面的立法也需进一步完善。 四是 城市管理人员素质与现代化城市管理需要尚有差距 城市管理队伍中，存在着人才总量不足、年龄段出现断层、高层次人才紧缺、专业构成较单一、市政维护 一线专业技术维修力量不足 等问题。 在年龄层 次上， 45 岁以上所占比重较大，年轻人才较缺乏，出现年龄断层；在学历比例上，高中及以下学历占总人数的 ％，大专、大学学历占总人数的 ％，研究生学历仅占总人数的 ％，高层次 人才明显缺乏；在专业结构上，工程专业人才较多，其他相关专业人才如经济管理、城市管理等比较紧缺，专业构成不够齐全。 5． 城市市政、环卫基础设施不完善，经费 投入不足 公厕、垃圾中转站等环卫设施数量不足，建设管理水平还有待进一步提升，环卫清扫、保洁、运输、处置等环节的人员经费和业务经费偏低。 此外，市政基础设施维护经费不足，环境卫生管理经费缺口较大。 6． 城市管理社会化、市场化及其相应的工作机制尚未完全成型 城市管理社会化、市场化进程仍较为缓慢，有关社会化、市场化的市场准入、考核评估机制均未完善，其他方面工作还在逐步探索之中。 7． 城市管理技术装备未能完全适应现代化城市管理的需要 市政的现代化机械配备短缺，设施完好率偏低，城市管理综合执法队伍的执法装备还不能满足形 势发展需要。 8． 城市管理长效机制 和齐抓共管的局面还 没有很好 的 形成 应该说， 近 年来，南宁市城市管理取得非常好的成绩，但是对于一些城市“顽症”问题，仍然没有走出“整治→回潮→再整治→再回潮”的怪圈。 从总体上看，由于缺乏有效的长效管理机制，城市管理工作仍处在依靠突击式、短促式、集中式整治，长效化、常态化、长期化的举措不足， 全市市民积极参与和各部门积极协调 齐抓共管的局面还没有很好的形成， 整个城市管理工作在 受动性、 低水平、低层次徘徊， 尚未 取得根本性突破。 四、 国内外城市管理体制的成功经验与启示 （一）建管分离，科学 管理 —— 新加坡城市管理体制 新加坡是一个城市管理十分成功的国家，形成了一套比较成熟和完善的城市管理模式和 13 方法，成功地在世界上树立了它的“花园城市”品牌。 1． 规划、建设和管理相分离 “建管分离”是城市管理的一个重要原则，新加坡在这方面做得十分成功，城市规划、建设、管理分别由不同的相互独立的部门承担。 城市的总体规划由城市重建局负责，它为城市的建设和管理制定宏观的框架；城市建筑的单体设计和建设是由建屋发展局负责；城市管理职能则主要是由 市政 理事会行使，同时还有园林部门和卫生部门共同参与。 各部门之间除了定期进行交流 外，一般相互不干涉各自的职权范围，权责明确，便于城市管理规范化进行。 同时， 城市管理也需要协调，新加坡城市管理涉及诸多相关部门职责，有些管理也存在衔接、配合等问题，为了增加管理合力，成立了“花园城市行动委员会”，这个跨部门的委员会在拟定政策、综合协调有关城市园林绿化建设及管理方面发挥了重要作用。 建立严格的考评监督制度。 建立一套完备的、操作性强的考评体系是新加坡城市管理的一个有效方法。 其考评项目非常体系化，对每项指标都有十分具体的评分标准，这就减少了考评中的人为主观评判程度，硬化了考评工作。 社区自治在城市管理中 发挥了重要作用。 新加坡政府在城市管理上很有特色的一点就是社会和公民角色的确立，并使其成为城市规划建设管理的重要基础。 新加坡将城市划分为 5 个社区，并设立社区发展理事会，在推动社区自治和参与城市管理发挥了重要作用。 2． 法制化的城市管理 新加坡城市管理最大的特点就是完全法制化的管理，这也是它成功的最重要经验。 首先建立一套完备的城市管理法规体系，且操作性极强。 其次，城市管理的执法力度很大，“严”字当头，其违法罚款数额高之外，而且还有一种独特的处罚：乱扔垃圾初犯罚款 200 元，累犯者就要被处以 3 至 12 小 时的劳役，而且 还得穿上标有“我是垃圾虫”的特制服装，在规定时间和规定地点打扫公共卫生，一次至少 3 小时以上，并在媒体上曝光。 另外，还拥有一支素质精良的法纪监督稽查队伍和遍及社会各阶层的群众监控网络。 3． 重视宣传教育，开展评比活动与全国性运动等 新加坡政府认为法制化的管理只能“治标”，要真正“治本”需要从根本上减少城市环境的破坏行为，这就要依赖于广泛的宣传教育。 因此，政府不断以各种形式对其居民进行城市管理方面的宣传教育，使他们从思想上认识到遵守各项法律规章、维护城市环境的重要性。 新加坡政府十分善于利用评比活动、全国性运动等 城市管理辅助手段有针对性地解决城市管 14 理中的问题。 通过这些运动的开展，使城市管理者和普通居民对需要解决的问题有更深入的认识，对城市管理的意义和各种相关法律法规有深入的了解。 4． 与城市管理相关单位及个人的有效沟通 新加坡城市管理的主要负责机构 —— 市政 理事会，把居民、城市管理中的承包商、基层领袖和政府部门都看作是自己的合作伙伴，始终保持着有效的沟通。 市政 理事会定期与建屋局、环境发展部等相关的政府部门举行会谈，通过宣传海报、布条、教育手册以及主办大型的活动来教育居民，同时还通过与基层领袖的定期会面以了解居民的问题 和需求。 5． 实行市场化运行，精细化管理 新加坡城市道路及公共场所清扫职责划分为三块：第一块为市政理事会之间交界的道路以及城区高速公路，由国家环境局负责，通过公开招标方式确定清扫企业并签订为 期 5 年的清扫合约；第二块是各个市政理事会管辖范围内公共道路及社区公共区域，由市政理事会负责；第三块是商业、工业区域，由业主自行负责。 新加坡道路清扫目前已实行 100%市场 化。 招投标以服务质量等综合选择企业招标书和合同书内容详尽、操作性强。 对屡次达不到要求的中标公司终止合同，并承担一切费用和惩罚，成本相当高。 精细化管理是新加 坡整个环卫水平高的重要原因。 繁忙大街、街市及小贩区每天清洗一次，垃圾黑点每星期至少两次。 路边的沟渠每两星期以人手清理一次。 高速公路和天桥上的集水沟隔，每六星期清理一次。 新加坡还制定科学的清扫作业规范及标准，道路清扫保洁一般每隔一天由扫路车清扫一遍，每天人工保洁一次并倾倒一次路边垃圾箱。 新加坡非常注重对建筑物立面卫生管理的常态化、法制化。 外墙清洗方面，建设局如发现状况不良，就会要求大楼业主进行清洗、粉刷。 如未办理，工作人员可以授权他人去做，费用由业主承担。 对外墙粉刷政府专门投入资金研发成功了适合本地使用的涂料。