星海会展国际医疗器械设计与制造法律专辑20xx年总第10期(编辑修改稿)

星海会展国际医疗器械设计与制造法律专辑20xx年总第10期(编辑修改稿)内容摘要：

审查，并在 180 天内做出是否批准的决定。 除了医疗器械分类管理外，器械上市前监管的其他重要的规范还包括临床研究和良好制造规范(GMP)。 临床研究：有近 10%在报送 510(k)和绝大多数在申请 PMA 时，都要求提交临床研究报告。 所有支持 510(k)和 PMA 的临床研究必须在遵守研究用器械豁免 (IDE)规范下进行。 要求制造商在临床研究启动之前要获得 FDA 的批准， 征求每个患者详尽的意见和进行研究全过程的适当监控。 在临床研究期间，FDA 有权检查和审计临床研究单位及其计划实施情况，以确保符合 IDE 规范。 良好制造规范 (GMP)：现行的 GMP 在质量体系 (QS)规范中被提出，发布在《联邦食品、药品和化妆品法》第 520 节中。 1997 年修订后的 GMP 要求与国际标准化组织 (ISO)的 9001 标准更加接近。 该规范覆盖了质量管理和组织、器械设计、厂房、设备、采购和原材料处理、生产和加工控制、包装和标签控制、器械评价、分发和装配、抱怨处理、服务以及记录。 每一个制造商都要求建立一 套医疗器械设计和生产的质量体系。 3．医疗器械上市后管理与监督 1990 年的《安全医疗器械法》 (SMDA)修订了《食品、药品和化妆品法》，增加了医疗器械上市后的规范，包括质量体系检查、上市后监督研究、器械跟踪随访和医疗器械报告。 质量体系检查： FDA 主要通过对器械制造商进行质量体系检查来开展上市后监督。 通常，对第二、三类器械每两年检查一次质量体系，而第一类器械每四年检查一次。 若 FDA 发现问题或故障，随时要进行检查以确保质量体系运行有效。 上市后监督研究： FDA 可以命令制造商对某种很 可能存在严重危害健康的后果的第二类或第三类 星海会展 国际医疗器械设计与制造 法律专辑 第 6 页（共 38页） 器械开展上市后监督研究，来收集其安全性和有效性的资料。 制造商必须在收到 FDA要求其进行上市 后监督研究命令的 30 天内，递交研究计划来获得批准。 在审查制造商提议的计划后， FDA 在 60 天内决 定被指定进行监督的人是否具有资格和富有经验，以及该计划是否会收集能显示无法预料的不良事件的资料或其他保护公共健康所需的信息。 器械跟踪随访：根据 1990 年发布的《安全医疗器械法》， FDA 有权命令某些第二类或第三类器械的制造商对他们的医疗器械进行跟踪随访，并深入到患者层次。 这些被要求跟踪的器械种类包括非常可能存在严重危害健康后果的或用于植入体内超过一年的第二类或第三类器械。 这类器械在跟踪后应进行安全性和有效性的再评价。 医疗器械报告 (MDR)：从 1984 年开始，医疗器械制造商和进口商被要求遵守医疗器械报告规范。 该规范有助于 FDA 和制造商鉴别和监视医疗器械不良事件，从而使问题可以及时被察觉和改正。 MDR规范要求，使用器械的机构、进口商、制造商无论何时知道可报告事件的信息 (其器械已经 或可能引起或导致该事件 )后，要及时向 FDA 报告由器械引起的死亡、严重伤害或故障的事件。 通常在知道事件发生的 30 个工作日内以 FDA 的 3500A 表上报。 该报告将有助于 FDA 确认该器械是否伪劣或误贴标签，所指定的用途是否安全有效的，从而保护公共健康安全。 二、中国医疗器械监管和中美间的比较 尽管中美的政治体制、经济基础和价值观念有很大不同，但医疗器械作为特殊的商品，其监管模式有其特殊的规律和借鉴性，因此很有必要对中美医疗器械监管作深入的对比分析，找出其异同之处。 （一） 中国医疗器械监管机构的简介 目前在中国涉及医疗器械监管的机构主要有国家食品药品监督管理局 (SFDA)、商务部和卫生部。 SFDA 是医疗器械的监管局，商务部主要负责宏观经济调控和贯彻实施医疗器械产业政策，卫生部负责监管所有医院和卫生医疗单位。 SFDA 下属的司，其中与医疗器械监管相关的有医疗器械司和药品市场监督司。 医疗器械司主要负责器械研究和生产环节的监管；药品市场监督司负责器械经营和使用环节的 中国最大的管理资源中心 监管，同时也负责组织依法查处制售假劣医疗器械违法行为。 这两个司按照各自职责，相互合作，共同保证医疗器械的安全、有效。 医疗器械司下属 4个处室：标准 处、产品注册处、安全监管处和受理办公室。 其主要工作职责是：起草有关国家标准，拟订和修订医疗器械、卫生材料产品的行业标准、生产质量管理规范并监督实施；制定医疗器械产品分类管理目录；负责医疗器械产品的注册和监督管理；负责医疗器械生产企业许可的管理；负责医疗器械不良事件监测和再评价；认可医疗器械临床试验基地、检测机构、质量管理规范评审机构的资格；负责医疗器械广告许可的管理。 药品市场监督司下属 5 个处室，其中医疗器械督察处负责器械监管，其主要工作职责包括：负责依法监督生产、经营、使用单位的医疗器械质量，组织 对医疗器械市场的监督检查工作；负责医疗器械的抽验工作，定期发布国家医疗器械质量公告；组织依法查处制售假劣医疗器械违法行为；负责对假劣医疗器械投诉、举报的处理。 （二）中美医疗器械监管的类似性 尽管与美国相比，中国医疗器械监管历史较短，但中美医疗器械监管体制仍存在不少类似之处，主要体现在以下 4 个方面： 1．高度重视医疗器械监管工作，有利于加强法规建设，突出监管地位。 医疗器械的质量事关生命健康的大事，政府负有义不容辞的职责。 特别是美国，早在 1938 年国会就通过了《联邦食品、药品和化妆品法 》，是世界上最早对医疗器械立法进行监管的国家。 并相继在 1976 年通过了《医疗器械修正案》，1990 年制定了《安全医疗器械法》， 20xx 年通过了《医疗器械用户收费和现代化法》。 在中国，政府对医疗器械监管的重视程度也毫不逊色。 《医疗器械监督管理条例》 (简称《条例》，下同 )已自 20xx 年 4 月 1 日起施行。 这是中国医疗器械监管法制建设的重大突破，标志着中国的医疗器械监管进入依法行政和依法监管的新阶段。 根据《条例》，原国家药品监督管理局和国家食品药品监督管理局陆续制定了十部有关医疗器械监管的部门规章，包括《医疗器械 注册管理办法》、《医疗器械分类规则》、《医疗器械标准管理办法》、《医疗器星海会展 国际医疗器械设计与制造 法律专辑 第 7 页（共 38页） 械临床试验规定》和《一次性使用无菌医疗器械监督管理办法》等。 这些规章是《条例》原则和要 求的具体化，为进一步加强医疗器械监督管理奠定了基础。 2．监管的主要职责落实在一个执法机构中，有利于提高行政效能，强化执法监督。 明确的事权划分是医疗器械监管机制有效运行的前提，而监管职责的集中更有利于行政效能的提高和执法尺度的统一，能有效地防止政出多门、政 令不一和相互扯皮推诿。 美国 FDA 经历了多次的机构调整变迁后，于1938 年在原有食品、药品监管的职能基础上扩大了医疗器械和化妆品的监管职能，从而将与消费者密切相关的产品的质量监管职责集中起来，成为美国最大的消费者保护机构之一。 经过多年的专业化管理和科学决策， FDA 也成为国际公认的医疗器械监管最权威、最严格和最公开的执法机构。 在中国，《条例》的实施，结束了医疗器械监管政出多门的局面。 《条例》授权国务院药品监督管理部门负责全国的医疗器械监督管理工作，有利于药监部门切实履行职责、承担责任、政令一致、强化监管。 通过这几年的努力，医疗器械的质量得到明显改善，市场显著净化，生产经营行为明显规范。 由一个专业执法部门承担全程监管职责的体制优势得到充分发挥。 3．实行医疗器械分类管理，有利于突出监管重点，提升监管效率。 医疗器械种类很多，范围很广，从简单的体温计到复杂的心脏起搏器，其复杂性和潜在的危险性变化很大。 如果实行同一尺度的监管，既浪费监管资源，又降低监管效能。 美国自从 1938 年开始医疗器械监管以来，随着医疗器械品种不断增加，技术不断复杂，监管工作难度加重， FDA就如何突出监管重点、提升监管水平，同时又能确 保医疗器械安全有效，进行了积极探索，终于在 1976 年的《医疗器械修正案》中首次确立了对医疗器械实行分类管理的办法。 根据医疗器械的危险程度， FDA 将所有医疗器械分成三大类进行不同要求的监管，从而将有限的监管资源用于重点品种的审查和监督，提高了监管效率。 中国在制定《条例》时就吸收了目前国际通行的分类管理方法，也采用三个类别分类管理。 《医疗器械分类目录》由国家药监部门负责制定、调整、公布。 根据最新的 20xx 版分类目录，大约有 43 大类260 小类医疗器械。 20xx 年全国食品药品监管系统审批一类产品 3505 项、二类产 品 3389 项、三类产品 中国最大的管理资源中心 1331 项。 截至 20xx 年底在已注册的医疗器械中，第一类约占 38%，第二类约占 46%，第三类约占 16%。 4．加强医疗器械上市前后全程的监管，有利于确保安全有效，保护公共健康。 医疗器械的质量主要是它的安全性和有效性，而质量控制的关键在于其设计和生产过程。 因此，肩负公共健康保护重任的FDA 非常重视医疗器械上市前的监管，对重要器械实行严格的审查制度和保障措施，包括：对第二类器械实行特殊控制，要求进行 510(k)审查；对第三类器械实行上市前批准审查；对重要的器械要求递交临床研究报 告；要求大多数器械制造商建立质量保证体系 GMP。 同时，由于器械的技术复杂性和潜在的健康危害性，仅靠上市前审查很难完全保证其真正安全有效，因此，加强上市后监管势在必行。 采取的手段主要有上市后监督研究、器械跟踪随访和不良事件报告等。 20xx 年 10 月 FDA 就 Cypher 冠状动脉支架有关的不良事件对医师发出公共健康通告，这是由于 FDA 在批准该支架上市后不到半年就收到 290多份关于植入该器械之后 130 天发生血栓形成的报告，且 60 多例患者的死亡与使用该器械有关。 由于不良事件的原因至今尚未确定， FDA 和该器械制造商正在 开展跟踪随访和监督研究。 在中国，根据《条例》规定，药品监管部门负责医疗器械从研制、生产、经营到使用全过程监管。 在医疗器械上市前，所有医疗器械必须经过各级药监部门审批注册，其中第二、三类器械在首次注册时要递交临床试验报告，且在准产注册时要建立质量保证体系并通过考核或认证。 通过上市前审批注册，基本建立了医疗器械准入制度。 此外，中国也加强了医疗器械上市后和经营、使用环节的监管，主要包括对生产企业的专项监督检查和日常监督检查，还有对经营企业和使用单位的监督检查。 日常监督检查是对生产企业的生产过程和质量保证 体系进行检查，以确保企业合法生产、质量稳定。 专项监督检查一方面对医疗器械质量投诉和各种违规行为举报的查处，以及专项打假，另一方面定期对产品进行质量监督抽查。 通过几年的日常监督、专项打假和质量监督检查，产品的质量得到很大提高。 以一次性使用无菌输液器抽查的合格率来看， 20xx 年至 20xx 年分别为 %、 %和 %。 这说明产品质量水平稳定提高，也表明上市后的监管十分必要。 另外， SFDA 正在开展医疗器械不良事件报告和再评价工作，进一步完善上市后的监管，切实保护生命安全。 （三）中美医疗器械监 管的差异性 星海会展 国际医疗器械设计与制造 法律专辑 第 8 页（共 38页） 由于中美政治体制、经济基础、价值观念和文化传统的不同，两者的医疗器械监管还是有很大不同 的。 加上中国医疗器械监管历史短、基础差、底子薄，在具体监管工作中与美国 FDA 相比，还存在较大的不足。 1．中美医疗器械监管的差异性 中美医疗器械监管的差异性主要体现在法律地位、层级结构、监管理念和处理方式等方面。 第一，医疗器械监管的法律地位有所不同。 美国医疗器械监管现行的法律包括《联邦食品、药 品和化妆品法》、 1966 年的《公平包装和标识法》、 1990 年的《安全医疗器械法》、 1997 年的《食品和药品管理局现代化法》和 20xx 年的《医疗器械用户收费和现代化法》。 这些法律都是由美国国会通过的，组成了 FDA 执法的主要依据。 作为管理美国医疗器械的基本法律 FDamp。 CA,涵括了医疗器械的研制、生产、上市后监督等各个方面。 从 1938 年首次将医疗器械纳入管理至今，经多次修订，已十分成熟、渐趋完善，逐渐成为各国制定本国医疗器械监管法规的主要参考标准。 此外 ,FDA 所执行的这些法律十分详细 ,便于执法操作。 例如在 FDamp。 CA 中 ,有关劣质的、错标的医疗器械的界定细则就达 29 条之多；有关禁止、诉讼程序、处罚、查扣和民事处罚等条款也十分详细、清楚。 FDA 据此执法十分容易 ,为 FDA 实现高效、优质的医疗器械管理提供了强有力的后盾。 相比起来，中国的《医疗器械监督管理条例》只是国务院发布的行政法规。 另外，《条例》仅六章48 条，对假劣器械和相关处罚条款规定很粗，而且由于法的地位不高，存在与其他行政法规和部门规章相冲突或多头重复监管的问题。 这给药监部门真正、高效执行医疗器械监督管理带来了一定的难度。 br 第二，医疗器械监管 的层级结构有所不同。 FDA 是一个联邦机构，它在 160 多个城市有地区办公室。 这样一个层次的监管模式有力地保证了 FDA 监管政令畅通、执法有力。 与美国单一层级结构不同，中国的医疗器械监管机构共有两个层次。 除了国家级的医疗器械监管机 中国最大的管理资源中心 构之外，还有省及省以下层次的机构，省以下（市、县级）监管机构由省食品药品监管局垂直管理。 到20xx 年，全国 31 个省 (区、市 )、 335 个市 (地 )、 1950 个县设立了药监部门，分别负责本行政区域内医疗器械的监管。 这种差异性主要是由中美两国不同的政治体制所造成的。 美国是联邦 制国家，各个州享有高度的自治权。 联邦政府只负责处理州之间的和国家间的事务；一个州的内部事务由州政府负责处理。 由于医疗器械关系人们的生命健康，且技术含量较高，加上医疗器械要在各州间流通，故联邦政府设立专门机构来监管此类产品，各州就不再设立类似机构来监管本州内生产的医疗器械。 中国是中央集权制国家，地方接受中央领导。 省及省以下同一层次的政府部门既接受当地政府的领导，又接受上一级部门的业务领导或指导。 医疗器械监管机构只设置到县级，并实行省以下垂直管理，既建立了省对省以下纵向到底的监管网络，又较好地避免了地方保护主义 ，强化了医疗器械的监管。 第三，医疗器械监管的理念思路有所不同。 FDA 在 20xx 年的五大联邦执法机构民意调查。