论我国行政诉讼非法证据排除规则的构建(编辑修改稿)

论我国行政诉讼非法证据排除规则的构建(编辑修改稿)内容摘要：

，是指行政主体可以根据具体情况选择最适宜的方法实现告知的法律目的。 我们知道，告知的法律目的是为了给行政相对人为维护自己合法权益行使抗辩权提供必要的条件。 为此，法律预先设立了多种告知方法，以应付不同案件的需要。 不同的告知方法由于预 设的情况不同，对行政相对人的影响也有所不同。 这就要求行政主体在选择告知方法时，应当将所选择的告知方法对行政相对人的不利影响减少到最低限度。 行政主体在决定告知方法上的裁量性，决不意味着行政主体因此就有了没有任何限制的决定权，它仍然必须遵守行政法上的一般原则，如必要性原则、禁止恣意原则等。 行政主体滥用行政行为告知方法上的裁量权，根据法治原则应产生对行政主体不利的后果。 中国最大的管理资源中心 第 12 页 共 164 页 二、行政行为告知的合法要件 行政行为告知虽然是一种行政程序意义上的行为，但与行政相对人在行政实体法上的合法权益有着密不可分的关系，也 影响着相关行政行为的合法性；行政行为的告知是否合法必将波及到被告知的行政行为本身合法性。 因此，研究行政行为告知的合法要件就有了相当重要的法律意义。 根据行政行为合法性的一般原理，行政行为告知的合法性要件应当是： （一）行政行为告知必须由行政主体作出 行政主体是指具有独立的管理公共事务职能的组织，它可以自己的名义在法定管辖范围内自主地处理各种行政事务，并承担由此产生的法律责任。 基于 “ 有权利必有救济 ” 这一法治原则，行政主体在行政法律关系中的职权行为如影响行政相对人的合法权益，行政主体应当履行行 政行为告知的法定义务。 行政行为的告知虽然不是一个独立性的行政行为，但它是一个与行政行为密不可分的从行为。 因此，行政行为的告知也必须由行政主体作出，其他组织如替代行政主体作出告知行为，必须事先经由行政主体委托，其他组织替代告知行为所引起的法律后果都应由委托行政主体承担。 行政行为告知的主体必须是行政主体。 这是由告知与行政行为的关系所决定的。 行政行为是行政主体依职权作出的、影响行政相对人合法权益的行为，而行政行为的生效前提则是行政相对人知道或者应当知道该行政行为的存在。 因此，行政主体必须将行政行为的依法告 知行政相对人，行政行为才能产生法律上的效力，才能产生行政相对人应当服从义务。 （二）被告知的行政行为必须依法定程序到达行政相对人 行政主体行使职权过程中实施的行政行为如影响到行政相对人合法权益，行政主体必须通过法定的程序告知行政相对人。 这里的 “ 告知 ” 应当界定为 “ 法律上的到 中国最大的管理资源中心 第 13 页 共 164 页 达 ” ，其基本内容是，被告知的行政行为在经过了一个法定程序之后，已形成了行政相对人充分了解被告知的行政行为的客观条件，在法律上可以推定它已经到达了行政相对人知悉范围。 [2]如行政主体在当事人户口所在地公告行政处罚决定书，在经过了法 定期限后即可视为该行政处罚决定书在 “ 法律上 ” 已经到达了当事人，该行政处罚决定即可生效。 （三）行政相对人已知悉被告知的行政行为 行政相对人作为行政行为的效力承受者，其合法的权益可能会受到行政行为的不利影响。 因此，行政公正原则最基本的要求是行政相对人应当有权知悉可能影响他合法权益的行政行为，以确保行政相对人有效地行使申辩权。 然而，行政相对人知悉被告知的行政行为不是客观上的实在状态，而应是法律上的推定结果 [3]，也就是说， 这里的 “ 知悉 ” 是基于行政主体告知行为的事实，推定行政相对人已经知悉被告知的行 政行为，而事实上行政相对人可能确实还不知道被告知的行政行为。 如以公告方式进行的告知，在经过法定期间之后就应推定行政相对人已知悉被告知的行政行为，但实际上行政相对人可能由于种种原因确实不知道这一行政行为。 这里的 “ 知悉 ” 有两种情况：（ 1）行政相对人确实知道被告知的行政行为，如当场送交的行政处罚决定书；（ 2）行政相对人确实不知道被告知的行政行为，但因符法定条件而被推定为知道被告知的行政行为，如依公告程序告知行政行为。 这两种情形都是行政行为告知的合法要件之一。 三、行政行为告知的基本内容 （一）行政事项 的告知 行政程序包含了行政相对人的参与程序。 没有行政相对人参与的行政程序是一种不正当的行政程序。 “ 程序性的正当程序概念的意思是，正式行为必须符合对个人的最低公正标准，如得到充分通知的权利和在作出裁决之前的有意义的听证机会等。 ”[4] 然而，一个不争的事实是，在行政程序中，行政主体掌握着行政活动的各 中国最大的管理资源中心 第 14 页 共 164 页 种信息，始终处于主动的、优越于行政相对人的法律地位。 行政程序如何进行在很大程度上取决于行政主体的意志。 因此，要保证行政相对人有效地参与行政程序，行政主体必须将有关行政行为的事项告知行政相对人，为行政相对人有效地 参与行政程序提供条件。 根据行政法学的一般原理，可以列入告知的行政事项主要有：。 拟制行政行为是行政主体根据掌握的事实和法律依据，对将要作出的行政行为所作的一种意思表示。 [5]这种意思表示是一种未定型的行政行为。 为了提高行政相对人对行政主体作出的行政行为的可接受性程度，行政主体应当在正式作出行政行为之前，将可能成为以后作出行政行为的依据告知行政相对人。 这既是对行政相对人人格上的尊重，为行政相对人行使抗辩权提供必要的条件，也有利于行政主体正确认定事实和适用法律。 拟制行政行为依 据的告知以正当法律程序为法理基础，这一正当法律程序原理在导入行政程序之后，可演绎出如下基本内容：行政相对人基于正当的法律程序不再是任行政权自由支配的客体，而是具有独立人格的主体；当行政行为可能影响行政相对人的合法权益时，应当事先告知行政行为的事实和法律依据，以确保行政相对人行使抗辩权的有效性。 行政相对人获知拟制行政行为的依据是为其向行政主体陈述意见前提。 但是行政相对人能否陈述意见，又取决于行政主体所提供的机会。 这里的“ 机会 ” 主要由时间、地点等要素构成的一个对话空间。 行政主体在行政 程序进行到适当的时候，应当将陈述意见的时间、地点等通过法定程序告知行政相对人，以保障行政相对人抗辩权的实现。 “ 有权利必有救济。 ” 这意味着行政相对人在不服行政主体作出的行政行为时，有通过法定途径在法定期限内获得救济的权利。 然而国家机关纵横交叉，层级复杂，一般公民很难明了国家机关之间的关系。 为了确保行政相对人及时行使行政救济权利，行政主体在作出行政行为时，即负有告知行政相对人救济的时间、方式和向何种机关请求救济等的义务。 因为，行政主体作为实施行政权的 中国最大的管理资源中心 第 15 页 共 164 页 组织，有充分的条件了解行政程 序，由行政主体因此承担行政救济途径和期限的告知义务就有了法理基础。 不少制定行政程序法典的国家或地区对此问题一般都有明确的规定关于行政救济途径的告知问题，我国近来的行政立法和司法解释日渐重视，如行政处罚法明确规定了行政处罚决定书应当载明的事项之一，就是应当告知行政相对人不服行政处罚决定时，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。 [6]对于行政主体不依法告知行政相对人行政救济的途径和期限的，将产生对行政相对人有利的法律结果。 [7]应当说，这些法律规定对于督促行政主体履行告知义务必将产生积极的作用。 （二 ）行政行为的告知 行政主体作出行政行为只有通过告知才能产生对行政相对人的法律效力。 因此，行政行为的告知在行政法上是行政行为生效时间的必要条件。 这意味着任何一个行政行为必须附带告知行为才能对行政相对人产生法律效力。 行政主体作出的行政行为在没有告知行政相对人之前，只能作行政行为是否成立的判定。 所以，为了实现行使行政权的目的，行政主体应当依法定程序将作出的行政行为告知行政相对人。 行政行为的告知可以分为两种方式：。 实际告知是指行政主体当面将作出的行政行为告知行政相对人，为其了解， 进而接受行政行为提供一个必要的条件。 实际告知的标准是行政相对人只要他愿意就可以便捷地、低成本地获知行政行为的内容。 “ 一般说来，把通知送达至受达人乃是保证通知真正被收到的最好方法，也是使个人感到审讯的正规性的最好方法。 ”[8] 在实际告知方式的选择中，其便捷、低成本不能只仅仅体现在行政主体履行告知义务的具体行为上，更重要的应当是行政相对人了解行政行为内容的方式上。 如公告形式的告知，行政主体只有在其他告知方式不能产生实际告知结果的情况下才能采用。 因为，公告在所有的告知方式中是最不利于行政相对人了解行政行为的一种告知，行政主体应当尽可能少用。 中国最大的管理资源中心 第 16 页 共 164 页。 推定告知是指行政主体在无法当面将行政行为告知行政相对人时，通过法定的其他方式实施告知行为，并据这种告知行为所产生的结果推定已将行政行为告知了行政相对人。 推定告知的法理基础是行政权运作效率的需要，因为如果要求行政主体在任何情况下都必须将行政行为当面告知行政相对人，有时不仅做不到，而且还会严重影响行政效率。 推定告知对行政主体行使行政权不言而喻会产生相当的便利性，但对行政相对人来说可能是不公正的。 如邮寄送达中由他人代为签收的行政法律文书，可能因种种原因未能到达行 政相对人手中，行政相对人因此根本无法知道行政行为的内容，但在法律上，只能认定行政相对人已经知道了行政行为的内容，行政行为因此也即生效。 因此，推定告知最好是作为实际告知的一种补充，在适用上确立一种先后次序，即在实际告知无法进行或者需要很高的行政成本时，再采用推定告知。 为了确保行政行为告知的便捷、有效，行政主体在履行行政行为告知义务时，必须遵守以下两条基本规则：。 依法定程序告知是指行政主体履行告知行为必须根据预设的法定程序进行，并接受法定程序的约束。 行政主体的告知行为是一种权力 性行为，只有受到法定程序的约束，才能确保其行使行政权符合法律目的。 对于行政权力来说，法定程序一方面可以通过一定的程式提高行政权力的权威性，增加行政相对人对行政权力的认同感；另一方面法定程序可以确保行政权力正当行使，以保护个人不受行政权力的侵犯。 各国行政程序法对告知程序基本上是基于上述法理念而设计的。 依法定程序告知这一规则表明，如果行政主体作出的行政行为告知违反了法定程序，将对其所告知的行政行为的法律效力产生不利于行政主体的后果，并可成为行政相对人提起行政救济的法定理由。 内容完整告知 是指行政主体应当将行政行为的全部内容毫无保留地告知给行政相对人。 行政法理分析显示，行政行为应当由以下几个部分构成：其一，行政主体和行政相对人，它们分别是行政行为的行为人和承受人，构成行政行为的主体要件；其二，作出行政行为的理由，这些理由应当包括法律事实、法律规范和裁量理由；其三，行政相对人具体的权利或义务及其实现的方式；其四，行政相对人 中国最大的管理资源中心 第 17 页 共 164 页 不服行政行为的行政救济时间、方式及受理机关等。